周宏春 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員

中國網(wǎng)/中國發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng)訊 在2018年3月13日的十三屆全國人大一次會(huì )議上，國務(wù)委員王勇受?chē)鴦?wù)院委托，根據黨的十九屆三中全會(huì )通過(guò)的《深化黨和國家機構改革方案》，對國務(wù)院機構改革方案作了說(shuō)明。從國務(wù)院組成部門(mén)的安排看，生態(tài)文明建設的管理體制初步理順，對我國生態(tài)文明建設的精細化管理將起到積極作用。

生態(tài)文明建設的核心，是黨的十九大報告提出的“人與自然和諧共生”；其頂層設計有新發(fā)展理念和“五位一體”；無(wú)論是創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，還是經(jīng)濟、社會(huì )、政治、文化、生態(tài)文明建設，自然均占了極大分量，特別是我國進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì )主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，如何管理自然生態(tài)系統是篇大文章。這次國務(wù)院機構改革及其對組成部門(mén)的安排，體現了生態(tài)治理能力現代化的中國特色。

組建“兩部一局”為美麗中國建設打下基礎

以往的生態(tài)文明建設，幾個(gè)部委聯(lián)合發(fā)文是常見(jiàn)的事情，如“十二五”國家第一批生態(tài)文明示范和第二批試點(diǎn)，均由幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文。又如，“五龍治水”是國人所皆知的現象。這樣的多部門(mén)聯(lián)動(dòng)在以往的國務(wù)院工作安排中是“常態(tài)”。這次國務(wù)院機構改革，在國務(wù)院組成部門(mén)中設立自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局，體現了黨中央在十八大以來(lái)一直強調的大部制改革方向，特別是一類(lèi)事項原則上由一個(gè)部門(mén)統籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負責，可以避免政出多門(mén)、責任不明、推諉扯皮。改革的設計體現了科學(xué)性?？茖W(xué)性是關(guān)系到整個(gè)改革方案是否符合實(shí)際需要、是否符合客觀(guān)規律，從而決定改革成敗的關(guān)鍵。

在國務(wù)院改革方案出臺后，說(shuō)清其中的道理有利于公眾理解。例如，在國務(wù)院機構的部門(mén)設置中，為什么要設置“兩部一局”，各自職能如何確定，部門(mén)管理的邊界如何劃分，其中的科學(xué)依據是什么，這些都是需要認真解讀的。從改革方案看，自然資源部的管理對象主要是自然生態(tài)系統（也有人稱(chēng)之為原生環(huán)境），主要職能是摸清家底、確定自然資源產(chǎn)權、以及山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理等。生態(tài)環(huán)境部的管理對象主要是受到污染的環(huán)境（有人稱(chēng)之為次生環(huán)境），主要職能是督查和污染治理。從自然資源環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的研究對象看，自然資源一般作為經(jīng)濟活動(dòng)的輸入端，環(huán)境一般作為經(jīng)濟活動(dòng)的輸出端。從這個(gè)意義上說(shuō)，國務(wù)院組成部門(mén)的設置是有理論基礎的。自然資源部管理的國家林業(yè)和草原局，主要職能是管理各類(lèi)自然保護區、風(fēng)景名勝區、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等?！皟刹恳痪帧钡穆毮茉O定及其優(yōu)化，對于減少部門(mén)間的內耗甚至沖突，提高決策的效能，實(shí)現治理能力現代化，是非常必要的。

組建自然資源部使國土空間管理更加科學(xué)化

有利于適時(shí)出臺國土空間規劃。我國的國土遼闊，自然資源豐富，經(jīng)濟發(fā)展取得了令世人矚目的成就，但沒(méi)有一部具有法規地位的國土空間規劃，因而出現無(wú)序、無(wú)度和分散開(kāi)發(fā)問(wèn)題。這次機構改革，將國土資源部的原有規劃職責、國家發(fā)展和改革委員會(huì )的組織編制主體功能區規劃職責、住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責整合，從而做到“統一的空間規劃、統一的用途管制、統一的管理事權”。

有利于自然資源資產(chǎn)管理。雖然我國開(kāi)展自然資源資產(chǎn)核算已有多年，但自然資源家底不清，相關(guān)信息被多個(gè)部門(mén)所掌握，如水利部門(mén)負責水資源調查、農業(yè)部門(mén)負責草原調查、林業(yè)部門(mén)負責森林濕地等的調查，一個(gè)單位拿出幾本賬也常見(jiàn)；與自然資源開(kāi)發(fā)無(wú)序無(wú)度相伴的是無(wú)償，國有資產(chǎn)大量流失，小老板一夜暴富。這次的政府機構改革，將水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責整合，有利于摸清自然資源數量、質(zhì)量，有利于解決自然資源所有者不到位、國家應收未收問(wèn)題，實(shí)現自然資源資產(chǎn)價(jià)值的最大化，以“綠水青山就是金山銀山”理念為指導，建設美麗、協(xié)調、和諧、可持續的綠色國土。

總之，此次組建自然資源部，目的是統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責；并著(zhù)力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問(wèn)題，實(shí)行山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，既能避免發(fā)生自然資源因“無(wú)主”而被肆意破壞的“公地悲劇”，也可以為領(lǐng)導干部自然資源離任審計等新的改革和制度實(shí)施奠定基礎。

組建生態(tài)環(huán)境部讓人民的居住環(huán)境天藍地綠水清

環(huán)境保護是我國的基本國策。與這一基本國策相對應，我國的環(huán)境保護管理機構在國務(wù)院機構改革中不斷調整和完善，對于我國的生態(tài)文明建設，實(shí)現天藍地綠水清的環(huán)境質(zhì)量改善的目標、全面建成小康社會(huì )是十分重要的。

督察有利于環(huán)境政策的實(shí)施。我國環(huán)境理念和相關(guān)政策，在國際上并不落后。然而，由于監督檢查不夠，一些好的政策得不到很好執行，或政策執行“走樣”。究其原因，既有執法權不夠的問(wèn)題，也有“既做運動(dòng)員又做裁判員”的問(wèn)題。這次政府機構改革，將環(huán)境保護部的職責，國家發(fā)展和改革委員會(huì )的應對氣候變化和減排職責，國土資源部的監督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環(huán)境保護職責，農業(yè)部的監督指導農業(yè)面源污染治理職責，國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責，國務(wù)院南水北調工程建設委員會(huì )辦公室的南水北調工程項目區環(huán)境保護職責整合，有利于統一實(shí)施中央環(huán)境保護督查，使環(huán)保政策、法規、標準變硬、長(cháng)刺，使污染環(huán)境的行為受到應有懲罰，并起警示作用。

有利于污染治理，改善環(huán)境質(zhì)量。經(jīng)濟發(fā)展不付出環(huán)境代價(jià)是不可能的，但怎么樣以較小的環(huán)境代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟、以盡可能小的經(jīng)濟成本保護環(huán)境，是我們不得不思考的現實(shí)問(wèn)題。在以往的環(huán)境污染治理實(shí)踐中，我們既有成功的經(jīng)驗，也有花了很多投資還治不好污染的教訓。這也提出了環(huán)境保護和污染治理中，政府管什么、用什么政策工具管理的問(wèn)題。這次國務(wù)院機構改革，賦予了生態(tài)環(huán)境部制定并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規劃和標準，統一負責生態(tài)環(huán)境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全，組織開(kāi)展中央環(huán)境保護督察等職能。換句話(huà)說(shuō)，生態(tài)環(huán)境部要提出生態(tài)環(huán)境保護的政策、法規和排放標準，至于用什么技術(shù)路線(xiàn)達到環(huán)境質(zhì)量改善的目標，可以發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用，可以發(fā)揮第三方作用，可以發(fā)揮公眾參與和監督的作用；對于在督查中發(fā)現的環(huán)境污染問(wèn)題，也可以更好地發(fā)揮媒體的作用，通過(guò)多種力量的集成，實(shí)現天藍地綠水清的生態(tài)文明建設目標。

此次政府機構改革，堅持以人民為中心，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進(jìn)機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著(zhù)力點(diǎn)，改革機構設置、優(yōu)化職能配置，對于提高效率效能、為決勝全面建成小康社會(huì )、開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)提供了有力制度保障。改革符合中國生態(tài)文明建設實(shí)際，我國的生態(tài)文明新時(shí)代必將早日到來(lái)，也一定能夠早日到來(lái)。